Ohlédnutí: Zákon o advokacii v čtvrtstoletí svobody
11.10.2015, ceska-justice.cz, Dušan Šrámek
Letošní kulaté výročí existence svobodné české advokacie je dobrou příležitostí k ohlédnutí, jaké legislativní kroky rámovaly současnou podobnu zákona o advokacii, který stanovuje působnost, práva, ale i povinnosti této největší právnické profese v České republice. Shrnutí nejzásadnějších legislativních změn připravilo legislativní oddělení České advokátní komory.
„Zákon č. 128/1990 Sb., o advokacii představoval základní transformační nástroj pro obnovu nezávislé advokacie v ČR. Ačkoli profese advokáta existovala i před rokem 1989, její postavení bylo podřízeno potřebám politického režimu. Důležitým předpokladem obnovy československého demokratického státu byla možnost každého právního subjektu uplatnit a prosadit svá zákonem stanovená práva vůči subjektům ostatním, včetně státu samotného; aby tato možnost byla v prostředí právního státu realizovatelná, musela být zaručena nezávislost advokátů na státní moci,“ konstatuje se v úvodu zmíněného materiálu. „Současně s tím však vyvstala potřeba svěřit dohledovou pravomoc nad příslušníky této profese jinému než státnímu subjektu. Z tohoto důvodu byla zákonem vytvořena Česká advokátní komora jakožto samosprávná stavovská organizace sdružující povinně všechny advokáty.“
Těžké začátky
Dosavadní organizace advokacie splňovala podle legislativců ČAK podmínky pro svobodný a nezávislý výkon povolání advokáta jen částečně. Přístup k povolání advokáta byl omezený, což neumožňovalo zcela uspokojit poptávku po právní pomoci a nezávislost advokáta byla omezována jeho úplnou ekonomickou závislostí na strukturách advokacie. Nově přijatý zákon o advokacii tyto nedostatky odstranil tím, že povolání advokáta zpřístupnil všem zájemcům, kteří splňují příslušné předpoklady a tím, že výkon povolání advokáta postavil na základ soukromého podnikání.
Poskytování právních služeb byl i nadále upravován jako úplatná služba. Právo sociálně potřebných osob na poskytnutí právní pomoci se v nové úpravě koncipovalo jako právo, které má přednostně zajišťovat stát, jehož orgánům bude vyhrazeno rozhodnutí o tom, komu bude příspěvek na úhradu nákladů právní pomoci poskytnut a v jaké výši.
Zde si můžete přečíst, jak přesně se vyvíjely zákony o advokacii v letech 1990-2015.
Povinné členství
O tom, že advokacie neměla za dobu svého trvání na růžích ustláno, svědčí Zákon č. 85/1996 Sb., který byl přijat dne 13. března 1996. Jednalo se nikoli o vládní návrh, ale o návrh poslanecký, neboť tehdejší vláda Václava Klause nebyla nakloněna profesním komorám s povinným členstvím jakožto orgánům pro přenesený výkon veřejné moci. Zákon samotný nahradil dosavadní zákon o advokacii z roku 1990 a zároveň zákon o komerčních právnících (zákon č. 209/1990 Sb.), čímž došlo ke sloučení těchto dvou profesí a odstranění dvojkolejnosti v oblasti poskytování právních služeb.
To byl ostatně jeden z důvodů, proč byl nový zákon připraven, neboť se do budoucna ukazovalo, že je zbytečné, aby vedle sebe existovaly dvě profese s obdobným postavením.
Nová právní úprava postavení a činnosti advokátů a orgánů advokacie vycházela z povahy poskytovaných právních služeb, kdy bylo potřeba právně zajistit zvýšenou ochranu klientů, jejich rovnost před zákonem a plné respektování některých jejich práv a oprávněných zájmů.
S ohledem na to musely být stanoveny zvláštní podmínky a povinnosti pro výkon advokacie, jako např. zvýšená majetková odpovědnost, vyloučení některých forem podnikání, výrazné omezení možnosti uzavírání pracovních poměrů, povinnost poskytnout ve stanovených případech právní službu mimosmluvně nebo některá omezení soutěžního práva.
Zásadní otázkou, kterou nový zákon řešil, bylo rovněž dodržování zvláštních povinností a omezení při výkonu advokacie. Dohled nad tím svěřil stát zvláštní stavovské organizaci (Komoře), kterou k tomuto účelu vybavil přesně vymezenou pravomocí s tím, že její závazná rozhodnutí budou přezkoumatelná soudem; v tomto směru zákon v podstatě zachoval možnost zásahů soudní moci v dosavadním rozsahu.
Vymezením působnosti profesní stavovské organizace byl dále zajištěn jednotný režim poskytování právních služeb a dohled nad jejich kvalitou, zabezpečení stavovské kázně a umožněno poskytování pro bono služeb v oblasti ochrany práv. Úprava advokátní samosprávy vycházela z nezbytnosti zabezpečit nezávislost advokáta při výkonu jeho povolání tak, aby se práva a oprávněné zájmy jeho klientů nemohly dostat do střetu se zájmy těch osob nebo orgánů, na nichž by advokát byl nějakým způsobem závislý.
Kontrola ministra spravedlnosti
Jak dále analýza uvádí, na druhé straně zavedení systému profesní samosprávy v advokacii nemohlo znamenat, že stavovská organizace bude ve věcech své působnosti konečnou a nekontrolovatelnou instancí při rozhodování o subjektivních právech těch, kteří této samosprávě podléhají. Ochrana proti případným excesům musí být zajištěna jak mocí soudní, jak je uvedeno výše, tak i mocí výkonnou.
Zákon proto zakotvil v části páté působnost ministra spravedlnosti jako představitele moci výkonné. Profesní předpisy měly do budoucna podléhat z hlediska jejich zákonnosti dohledu ministra spravedlnosti, který byl nadán pravomocí svým návrhem vyvolat řízení, v němž bude zákonnost profesního předpisu přezkoumána soudem. Ministr spravedlnosti je dále oprávněn podat návrh na vyškrtnutí advokáta ze seznamu advokátů a na pozastavení činnosti advokáta. Je též oprávněn vystupovat v kárném řízení proti advokátům jako kárný žalobce a jmenuje členy zkušební komise pro advokátní a uznávací zkoušky. Návrh zákona tedy zakotvil ingerenci státu a jeho orgánů v maximálně možné míře.
Kárné řízení
První a poměrně rozsáhlou novelu zákona o advokacii přinesl zákon č. 210/1999 Sb. Důvodem pro novelizaci bylo doplnění a zpřesnění mnohých institutů a mechanismů zákona, včetně zavedení některých nových, jak vyplynulo z aplikační praxe. Byly nově vymezeny právní skutečnosti, na jejichž základě dochází k vyškrtnutí ze seznamu advokátů a k pozastavení výkonu advokacie s tím, že podle navrhované úpravy by v některých případech docházelo k pozastavení výkonu advokacie nebo k vyškrtnutí ze seznamu advokátů nejen na základě konstitutivního rozhodnutí Komory, nýbrž i ze zákona.
Dále byly výslovně vymezeny účinky pozastavení výkonu advokacie, resp. stanovena práva a povinnosti advokáta, jemuž byl pozastaven výkon advokacie. Došlo k upřesnění práv a povinností advokátů, kteří vykonávají advokacii ve veřejné obchodní společnosti, jakož i práva a povinnosti této společnosti zejména v občanském soudním řízení a v trestním řízení.
„Předmětem změn se stala i povinnost mlčenlivosti advokátů, a to tak, aby se advokát nemohl této povinnosti dovolávat v řízení před příslušnými orgány Komory nebo před soudem. Byla upřesněna práva a povinnosti advokáta, který byl Komorou určen jako zástupce jiného advokáta a došlo k zavedení institutu nástupce advokáta pro případ, že dojde k jeho vyškrtnutí ze seznamu advokátů,“ uvádí dále legislativní analýza.
Vstup do EU
Nadcházející vstup do Evropské unie se dotknul i advokacie, a tak druhou rozsáhlou novelou zákona č. 228/2002 Sb. byly do zákona o advokacii implementovány směrnice upravující volný pohyb advokátů v rámci vnitřního trhu, čímž došlo k harmonizaci zákona o advokacii s právem ES/EU. Prvou implementovanou směrnicí byla směrnice 77/249/EHS o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů; která umožňuje, aby státní příslušník jednoho členského státu EU, který v tomto domovském státě získal oprávnění poskytovat právní služby pod profesním označením „advokát“, mohl poskytovat právní služby v jiném členském státě, ovšem pouze dočasně nebo příležitostně. Tím došlo k vytvoření kategorie hostujícího evropského advokáta.
Další směrnicí byla směrnice 98/5/ES o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace. Tato směrnice umožňuje, aby státní příslušník některého z členských států EU, který v domovském státě získal oprávnění poskytovat právní služby pod profesním označením „advokát“, mohl poskytovat právní služby v jiném členském státě, a to soustavně. Tím došlo k vytvoření kategorie usazeného evropského advokáta.
Novela rovněž reagovala na vznik správního soudnictví, tím že přinesla adaptaci zákona o advokacii na nový správní řád, což znamenalo, že řízení před orgány Komory se nově začala řídit správním řádem, ovšem s rozsáhlými modifikacemi, které odpovídají postavení Komory jakožto samosprávné stavovské organizace (např. vyloučení opravných prostředků z důvodu monokratické povahy Komory, kde neexistuje žádný orgán, který by byl nadřízený ostatním).
Domovní prohlídky za účasti ČAK
Další významnou uměnu přinesl zákon 79/2006, kterým Komora získala možnost pozastavit advokátovi výkon advokacie tehdy, pokud skutečnosti nasvědčující tomu, že se advokát dopustil kárného provinění, jsou natolik závažné, že další výkon advokacie kárně obviněným advokátem ohrožuje důvěru v řádný výkon advokacie
Podstatné změny doznala rovněž právní úprava poskytování bezplatné právní pomoci advokáty – nově mohl každý, kdo nesplňoval podmínky pro ustanovení advokáta soudem a ani se nemohl domoci poskytnutí právních služeb některým z advokátů, požádat Komoru o určení advokáta k poskytnutí právních služeb, a to případně za sníženou odměnu nebo bezplatně, pokud dosvědčil nemajetnost.
Změny se dotkly rovněž zásadního institutu výkonu advokacie - povinnosti mlčenlivosti. Bylo konkretizováno, kdo je oprávněn zprostit advokáta povinnosti mlčenlivosti a došlo k vyřešení střetu povinnosti mlčenlivosti advokáta s jeho povinnostmi jakožto daňového subjektu a povinnostmi podle zákona proti praní špinavých peněz.
„Výraznou změnu bylo zakotvení specifického postupu v případě domovních prohlídek u advokátů a prohlídek jiných prostor, v nichž advokát vykonává advokacii, kde je nově vyžadována součinnost zástupce Komory, který musí vyslovit souhlas s tím, aby se orgán činný v trestním řízení mohl seznámit se zabavovanými dokumenty. V případě odmítnutí souhlasu je věc předložena soudu k posouzení, zda se jedná o dokumenty, na které se vztahuje povinnost mlčenlivosti. Obdobný režim byl zakotven pro daňovou kontrolu a celní prohlídku,“ upozorňuje materiál na další aspekt, který je dodnes bolavým místem ve střetech advokátů s orgány činnými v trestním řízení.
E-komunikace
Poslední významná novela byla přijata před šesti lety zákonem č. 219/2009 Sb. Novela řešila například možnost, aby advokát vstupoval do pracovněprávního vztahu na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, a dále byl připuštěn souběh výkonu advokacie a pracovního poměru, jehož předmětem je výkon vědecké, pedagogické, literární, publicistické nebo umělecké činnosti.
Zásadní byla i reakce na rozvoj elektronických médií a s tím souvisejících nových komunikačních kanálů. V souvislosti s přijetím zákona o elektronických úkonech a autorizované konverzi se advokát stal osobu, která je oprávněna provádět autorizovanou konverzi dokumentů. Do právní úpravy profesní samosprávy bylo zasaženo začleněním nového orgánu Komory – odvolací kárné komise, jejíž členové byli pověřeni rozhodováním o odvolání proti prvostupňovým kárným rozhodnutím (doposud tak činilo představenstvo, což nebylo z hlediska působnosti tohoto orgánu správné).
