Po šesti letech právních bojů vyhovělo ministerstvo zdravotnictví žádosti
1.3.2013, http://www.blisty.cz, Aleš Uhlíř
Správní orgány musí nejasné veřejnoprávní normy vykládat ve prospěch jejich adresátů
V několika článcích uveřejněných v rozmezí pěti let jsem v Britských listech popsal anabázi, kterou ve správním řízení vedeném ministerstvem zdravotnictví zažila žadatelka poté, co v roce 2006 na ministerstvu podala žádost o přiznání specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře podle ust. § 44 odst. 1, věta šestá zákona č. 95/2004 Sb. První text Ústavní pořádek v podání ministerstva zdravotnictví aneb Úřednický příkaz nad zákon je z 17. 5. 2007 a poslední Co vede ministerstvo zdravotnictví k porušování zákonů – Účastník správního řízení obětí politických sporů z 7. 11. 2012. Vše jsem publikoval se souhlasem klientky a jelikož po více než šesti letech od podání žádosti bylo žadatelce vyhověno, vracím se k tomuto případu naposledy textem, s jehož uveřejněním v Britských listech klientka souhlasí. Případ názorně ukazuje, jak může být v Česku složité až nemožné získat něco, na co má dotyčný právní nárok a naopak jak je pro jiného snadné stejnou věc dostat, aniž by zákonné podmínky splňoval. Bez značného úsilí (řada soudních sporů včetně dvou řízení u Nejvyššího správního soudu) by žadatelka proti svévoli správního orgánu neuspěla. Ostatně ani u soudů to nemusí být vždy jasné, zejména v případech, kdy různé senáty téhož soudu posoudí obdobnou věc naprosto rozdílně. V závěru uvádím spisové značky předmětných sporů u Nejvyššího správního soudu pro ty, kteří by si chtěli na stránkách Nejvyššího správního soudu příslušné rozsudky přečíst a podívat se na zásadně rozdílné rozsudky dvou senátů Nejvyššího správního soudu v obdobné věci, zejména na jejich odlišnou argumentaci.
Celé správní řízení u ministerstva zdravotnictví bylo plné průtahů. Kupříkladu na jedno písemné podání žadatelky nereagovalo ministerstvo zdravotnictví 16 měsíců. Na dotazy a urgence přicházely z ministerstva dopisy s výmluvami na údajné těžkosti na odboru vzdělávání a vědy, kde prý nějaká pracovnice porušila pracovní kázeň atd. Zakrývání průtahů se ministerstvo snažilo naivním antedatováním korespondence (např. dopis datovaný ministerstvem 16. ledna 2007 přišel s razítkem pošty z 19. března 2007), to jsou ale nepodstatné podružnosti.
U Městského soudu v Praze podala žadatelka na ministerstvo zdravotnictví tři žaloby proti nečinnosti správního orgánu (8 Ca 4/2008, 7 Ca 61/2008, 11 Ca 176/2008). Bylo nutné podávat je opakovaně, aby bylo dosaženo konečného rozhodnutí správního orgánu, odmítajícího vydat požadované správní rozhodnutí. Ministerstvo se zpočátku chovalo tak, jako by žádná žádost podána nebyla. Všechny tyto žaloby proti nečinnosti byly soudem shledány oprávněnými a žalující straně byly ve všech případech žalob proti nečinnosti přiznány náklady řízení.
Enormním úsilím se podařilo z ministerstva zdravotnictví doslova „vytřískat“ rozhodnutí. To bylo zamítavé a rovněž tehdejší ministr zdravotnictví Tomáš Julínek zamítl rozklad žadatelky. Věc se ale tímto konečně mohla v rámci správního soudnictví dostat mimo ministerstvo zdravotnictví, což se také stalo, neboť žadatelka se proti zamítavému rozhodnutí ministra Julínka bránila podáním žaloby z důvodu nezákonnosti správního rozhodnutí. O věci dvakrát rozhodoval Městský soud v Praze (vždy ve prospěch žadatelky) a ministerstvo zdravotnictví dvakrát podalo kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu z 25. 7. 2012 spis. zn. 3 Ads 8/2012 věc definitivně skončila, zamítavé rozhodnutí ministra Julínka bylo s konečnou platností zrušeno a ministerstvu zdravotnictví nezbylo než znovu o žádosti žadatelky z roku 2006 rozhodnout a při tom respektovat právní názor soudu.
Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ve svém závěru uvádí:
„Za právní úpravy platné a účinné v době rozhodování správního orgánu nebylo možné uznání specializované způsobilosti žalobkyni odepřít. Ani změna zákona o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních provedená zákonem č. 121/2004 Sb. nemůže takový postup legitimizovat, neboť se týká odlišné materie a zůstala bez vlivu jak na znění § 44 odst. 1 zákona č. 95/2004 Sb., tak § 2 zákona č. 220/1991 Sb. Pokud žalobkyně splnila obě zákonem vyžadované podmínky § 44 odst. 1 věty šesté zákona č. 95/2004 Sb., měla oprávněné očekávání, že jí bude specializovaná způsobilost uznána. Žalovaný naopak postupoval v rozporu se zákonem, pokud její žádosti nevyhověl.“
Nicméně i po svém neúspěchu v soudním sporu se ministerstvo zdravotnictví nevzdalo. V jednom dopise dokonce vzneslo pochybnosti o správnosti soudního rozhodnutí a vše začalo znovu od počátku. V říjnu 2012 ministerstvo zdravotnictví žadatelce sdělilo, že její žádosti nebude vyhověno a novým rozhodnutím z 12. 11. 2012 opět nebyla žadatelce specializovaná způsobilost k výkonu zdravotnického povolání lékaře podle ust. § 44 odst. 1, věty šesté zák. č. 95/2004 Sb. přiznána. Argumenty ministerstva byly zcela nejapné, jinak se to nazvat nedá a bylo jasné, že další soud s ministerstvem by žadatelka opět vyhrála. Potom by třeba ministerstvo mohlo zpochybnit i její lékařský diplom a soudní spory by neměly konce. Jednoznačné rozhodnutí soudu, podle něhož nelze uznání specializované způsobilosti žalobkyni odepřít, bylo pro ministerstvo bez významu. Proti tomuto rozhodnutí podala žadatelka 16. 11. 2012 rozklad a nato vydal ministr zdravotnictví Leoš Heger dne 17. 12. 2012 rozhodnutí, kterým se žadatelce po více než šesti letech od podání její žádosti „přiznává specializovaná způsobilost k výkonu zdravotnického povolání lékaře v oboru psychiatrie podle ustanovení § 44 odst. 1 věty šestá zákona č. 95/2004 Sb.“
Bezprostředně poté, co o případu v listopadu minulého roku informovaly Britské listy, zjišťovala žadatelka telefonicky u příslušného ministerského útvaru, kdy bude o její žádosti z roku 2006 znovu rozhodnuto. Publikace případu měla na ministerstvu mezi některými pracovníky pravděpodobně nějaký dopad, neboť ministerský úředník, s nímž bylo hovořeno, nedokázal skrýt své rozhořčení a do telefonu takřka křičel, že to „bude mít dohru“. Dohru to mělo, protože ministr Leoš Heger v rozporu se zarputilostí úředníků příslušného útvaru, který specializované způsobilosti vystavuje, žádosti vyhověl. Pravděpodobně si nechal poradit od nezávislých právních expertů, možná ze své rozkladové komise. Prý se dosud nikdy nestalo, aby specializovanou způsobilost přiznal sám ministr. Jako právní zástupce jsem měl dokonce rozhodnutí ministra o přiznání specializované způsobilosti ve své datové schránce dříve, než o něm věděli na ministerském útvaru, do jehož náplně tato agenda patří.
Pro žadatelku tak toto martýrium skončilo a po více než šesti letech dostala rozhodnutí, které jí umožňuje vést vlastní samostatnou lékařskou praxi. Tedy to, co měla v úmyslu učinit již v lednu 2007.
Shodou okolností žadatelka v roce 2008 zjistila, že ministerstvo zdravotnictví v roce 2005 přiznalo specializovanou způsobilost v oboru psychiatrie jinému žadateli a to přesto, že tento podmínky stanové zákonem dle dostupných informací nesplňoval. Přitom tento žadatel, kterému ministerstvo vyhovělo doslova obratem, byl ze stejného města jako žadatelka. Právní zástupce žadatelky získal přes Městský soud v Praze příslušný spis a tak se potvrdilo, že specializovaná způsobilost byla v roce 2005 přiznána v rozporu se zákonem. Toto bylo sděleno ministerstvu zdravotnictví, které bylo nuceno v dopise uznat, že onomu žadateli byla v roce 2005 skutečně přiznána specializovaná způsobilost v oboru psychiatrie v rozporu se zákonem, avšak všechny lhůty pro nápravu tohoto pochybení ministerských úředníků již uběhly. Protože jde o poměrně závažnou věc, uvádím zde pro úplnost, že neoprávněné přiznání specializované způsobilosti rozhodnutím ministerstva zdravotnictví č.j. 20691/05, číslo 4293 – L z 26. 9. 2005 bylo potvrzeno dopisem ředitele právního odboru ministerstva zdravotnictví č. j. 7221/2009 z 19. 2. 2009, podle něhož se v této věci ministerstvo zdravotnictví dne 18. 2. 2009 obrátilo s podnětem na prošetření na orgány činné v trestním řízení, zda se žadatel nedopustil podvodu nebo poškozování cizích práv. Pro dotyčného (a rovněž pro ministerské úředníky, kteří porušili zákon) však nakonec tato věc zůstala bez jakýchkoli následků.
Skutečnost, že někomu (dokonce v blízkosti pracoviště žadatelky) je ministerstvem zdravotnictví specializovaná způsobilost ve stejném oboru, v jakém ji požaduje žadatelka, přiznána bez ohledu na to, že nebyly splněny zákonem stanovené podmínky a žadatelce přes splnění zákonných podmínek ministerstvo zdravotnictví nevyhoví, to je nejen důsledek nezákonných manipulací, kdy se způsobilost přiznala v rozporu se zákonem, ale také projev diskriminace žadatelky. Vše vede k podezřením, zda při udělování těchto způsobilostí nedocházelo k machinacím. Tyto značně podivné okolnosti nutně vzbuzují řadu pochybností o dodržování zákonnosti při udělování specializovaných způsobilostí ministerstvem zdravotnictví, alespoň v letech 2005 a 2006. Nepřiznání specializované způsobilosti v oboru psychiatrie žadatelce v roce 2006 mohlo být motivováno zvláštním přístupem k žadatelce, které nemělo být vyhověno.
Žadatelka sice nakonec uspěla, ale těch 6 let nejistoty a vyhlídka na další léta zbytečných soudních sporů v důsledku neadekvátního přístupu ministerských úředníků si svou daň vzaly. Je rozdíl převzít ordinaci v lednu 2007, jak byla původně domluvena nebo se k tomu dostat až v roce 2013. Nelze vycházet z toho, že situace v roce 2013 je stejná jako byla v roce 2006. Platí to zejména o samostatné lékařské praxi v oboru psychiatrie, má to ale i další negativní důsledky. Ministerstvo zdravotnictví jí ztížilo přístup k povolání, šlo o zásadní existenční otázku dotýkající se nejen profese, ale i osobního a rodinného života. Žadatelka tak byla citelně nesprávným postupem ministerstva ve správním řízení poškozena. Pokud by osoby jednající za správní orgán nesly alespoň část odpovědnosti za škody, které způsobí svými nezákonnými rozhodnutími a nesprávnými úředními postupy, kdy odmítají požadované rozhodnutí vydat, k ničemu takovému by v tomto rozsahu nedocházelo. A pokud by bylo správní rozhodnutí soudy zrušeno, správní orgán by toto respektoval a nevedl by polemiku s právním názorem soudu, jak se to stalo v tomto případě. Z toho důvodu by měla být stanovena povinnost úředně jednajících osob podílet se v určitých případech na náhradě vzniklé škody. Když se žadatelka obrátila na ministerstvo zdravotnictví ve věci případné náhrady škody za to, že jí požadované rozhodnutí o specializované způsobilosti bylo nezákonně odpíráno víc než 6 let, dokázalo jí ministerstvo odpovědět ještě ten den. Úředníci, kteří jinak s ničím nespěchají a nechají se klidně žalovat pro nečinnost, někdy překvapí rychlostí a také tím, jak jednoduše dokáží odpovědět na složitou věc. Čekat 6 let na rozhodnutí potřebné k vykonávání samostatné lékařské praxe, které mohlo být vydáno za měsíc, je asi normální postup. Tedy alespoň podle ministerských úředníků.
V daném případě je ještě jeden zajímavý aspekt, který je třeba pro úplnost uvést. Ministerstvo zdravotnictví, jak vyšlo nakonec najevo, vedlo takové soudní spory tři. Obsahově byly stejné. Zatímco moje klientka uspěla u Městského soudu v Praze i před Nejvyšším správním soudem (3 Ads 8/2012) a ministerstvo zdravotnictví jí požadovanou specializovanou způsobilost muselo přiznat, v jiném sporu Městský soud v Praze (jiný senát) a taktéž jiný senát Nejvyššího správního soudu (6 Ads 43/2012) vyhověly ministerstvu zdravotnictví.
Nyní je u Nejvyššího správního soudu třetí podobný spor mezi lékařem – žadatelem o přiznání specializované způsobilosti a ministerstvem zdravotnictví (3 Ads 37/2012). Byl proto ustanoven rozšířený senát, který posoudí, od kterého rozsudku Nejvyššího správního soudu se v této třetí kauze Nejvyšší správní soud odchýlí. Jde o to, zda mohlo Ministerstvo zdravotnictví při rozhodování podle § 44 odst. 8 zákona č. 95/2004 Sb. v době do nabytí účinnosti zákona č. 189/2008 Sb. omezit možnost uplatnění osvědčení ČLK pro získání specializované způsobilosti podle § 44 odst. 1 věty šesté téhož zákona datem vydání tohoto osvědčení do 17. 4. 2004 (detaily k této otázce byly probrány v dřívějších článcích v Britských listech, zájemce o podrobnosti se může podívat na citované rozsudky dostupné na stránkách Nejvyššího správního soudu, zejména na rozsudek 3 Ads 8/2012).
V případě mé klientky vycházely soudy ze základních ústavněprávních principů. Správní orgán může rozhodovat o veřejnoprávním nároku jen v zákonem vymezených mezích, jsou-li splněny podmínky tohoto nároku, nemůže být žádost o přiznání specializované způsobilosti zamítnuta. Pokud by se správnímu orgánu v případě nejasné veřejnoprávní normy nabízelo více výkladů, pak musí správní orgán použít ten výklad, který je ve prospěch adresáta této normy – soukromoprávního subjektu. Nelze odepřít nárok, který vyplývá ze zákona s poukazem na možné jiné výklady. Adresát veřejnoprávní normy důvodně očekává, že za splnění normou stanovených podmínek dosáhne to, co je dle normy jeho veřejnoprávním nárokem. Naproti tomuto přirozenému postupu obhajovalo ministerstvo zdravotnictví argumentaci, podle níž není rozhodující to, co je v tom či onom ustanovení veřejnoprávní normy a co z ní vyplývá jazykovým výkladem. Podle ministerstva zdravotnictví „interpretace právní normy za použití jazykové metody výkladu vede k nerozumným výsledkům“ (citace z vyjádření ministerstva zdravotnictví k správní žalobě). Ministerstvo zdravotnictví tak odmítlo akceptovat „pouhý“ text zákona a to, co z něj vyplývá a své pojetí zákona a toho, jaká práva a nároky z něj pro žadatele vyplývají, zdůvodňovalo výkladem historickým, systematickým, teleologickým aj. Podle této představy by si nejspíše adresát veřejnoprávní normy měl k jejímu „správnému“ pochopení najmout štáb expertů z různých oborů k posouzení, zda skutečně za splnění zákonem stanovených podmínek má nárok na to, co je v zákoně uvedeno. Takový přístup je absurdní a nemůže obstát. Především z hlediska ústavního práva. Proto předpokládám, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se ztotožní s rozsudkem téhož soudu 3 Ads 8/2012 a odchýlí se od rozsudku 6 Ads 43/2012. Ovlivňovat tímto nikoho nechci, pro mne a mou klientku věc u Nejvyššího správního soudu úspěšně skončila a jak bude rozhodnuto v jiném případě, je pro ni bez významu, neboť jí přiznané specializované způsobilosti se to dotknout nemůže. V každém případě však jde o zajímavou právní věc, na níž lze demonstrovat rozdíl mezi přirozeným přístupem k výkladu práva a přístupem čistě formalistickým.
